黄奇帆谈如何评估土地价值和价格

<p><span style="font-size: 17px;color: rgb(64, 188, 191);font-weight: bold;">文本内容为黄奇帆谈论如何评估土地价值和价格，通过实例分析成渝两地土地收入差异的原因，并提出针对性的改革措施，旨在优化土地资源配置、提升土地价值、促进城市发展。<br /><br />主要观点<br />- 成渝土地收入差异<br />&nbsp; - 成都与重庆经济发展水平接近，但土地出让收入差距显著，显示定价机制存在问题。<br /><br />- 定价系统问题<br />&nbsp; - 重庆土地定价过低，等级划分不合理，导致土地价值未能得到有效体现。<br /><br />- 动态发展眼光<br />&nbsp; - 提出用地应根据城市规划和动态发展的眼光来确定地价，而非静态分析。<br /><br />- 基准地价调整<br />&nbsp; - 通过对重庆基准地价的调整，提高土地出让收入，为城市基础设施建设和民生改善提供资金。<br /><br />- 土地储备与招拍挂制度<br />&nbsp; - 推行土地储备和招拍挂制度，增加土地出让收入，促进资源优化配置。<br /><br />- 控制性详细规划重要性<br />&nbsp; - 控制性详细规划的缺失阻碍了土地招拍挂制度的实施，影响土地市场的公平公正。<br /></span></p><section><section style="display: inline-block;"><img data-ratio="2.31986531986532" data-src="https://mmbiz.qpic.cn/sz_mmbiz_png/VXjHib6YROwkMV5tViaPicbhib8wq9I7JgCoQ0iccekXklYc0HZSWN5rCicwb8SKGia3ZFx8RWsDvKDFjuEicCCUiassicKg/640?wx_fmt=png" data-type="jpg" data-w="1188"></section></section><p><span style="font-size: 17px;color: rgb(64, 188, 191);font-weight: bold;"></span><br /></p><p><span style="font-size: 20px;text-decoration-line: underline;color: rgb(250, 83, 89);"><br /></span></p><p><span style="font-size: 20px;text-decoration-line: underline;color: rgb(250, 83, 89);">成渝土地收入相差4倍</span></p><p>2002年1月，我到武汉参加建设部城建方面的会议，遇到了成都市市长，便询问成都的土地出让情况。他说：“2001年成都出让土地10平方公里，收入12亿元。”这让我很吃惊。重庆土地出让规模和成都大体相当，但土地出让收入仅3亿元，只有成都的1/4。成渝同属西部城市，面积、人口、层次都差不多，为什么土地出让收入差距这么大？</p><p>当时我感觉其中一定有问题，因为我一直有个观点：城市土地是重要的公共资源，而土地出让收入是地方政府的“钱口袋”，对政府完善公共服务意义重大。在具体操作上，同样的土地资源，出让方式和地价形成机制不同，实际出让价格会有很大的差异，这反映了不同地区的政府管理经济的基础制度和定价机制的不同。成渝土地收入的巨大差距，不由得让我想到了这一点。</p><p><br /></p><p><span style="font-size: 20px;text-decoration-line: underline;color: rgb(250, 83, 89);">关键是定价系统出了问题</span></p><p>武汉会议结束的当天，我打电话给市国土局局长，要求当晚召集国土局有关负责人，我要和他们研究重庆地价问题。</p><p>一下飞机，我就直奔市国土局，开门见山地说：“重庆和成都城市发展水平相差不大，2001年批租土地面积也差不多，土地出让收入本应该相当，但现在成都是我们的4倍，这让人难以理解。如果仅仅是贪污腐败，那么造成的土地出让金流失最多不会超过20%，不可能出现这么大的差距，所以一定是我们的制度安排有问题，尤其是定价系统出了问题。今晚我们就讨论一下重庆地价是怎么构成的。”</p><p>于是，国土局的同志开始汇报。原来，重庆的地价等级定于1986年前，直到2001年均未做过调整。而且在操作中存在两个问题。一是认为地价越低越好，把基准地价定得很低，仅相当于成都的1/3。二是主城土地等级划分不合理。按国家规定，一个城市的土地按区位可分为12个等级。重庆则划分过粗，只分为8个等级，并且每一个等级差距很小，尤其是高等级地块的面积划分得过小：一等土地仅1平方公里，二、三等土地不过10多平方公里，位于市中心区位的观音桥、杨家坪等主城商圈被划为四等或五等，其他80%的土地都是七等或八等。这样的土地等级划分，既反映不出土地的实际价值，也难以体现级差地租。由于基准地价比成都低2/3，土地等级又尽量往低处划分，那么成渝土地出让收入相差4倍就不足为奇了。</p><p><br /></p><p><span style="font-size: 20px;text-decoration-line: underline;color: rgb(250, 83, 89);">运用动态发展眼光看地价</span></p><p>听了这些汇报，我问大家：“这个地价你们研究过没有？觉得合理吗？”他们说：“国土局成立了地价工作小组，集中了3名博士、6名硕士，通过两年来对200个采样点的分析，得出的结论是重庆地价基本合理。”</p><p>他们是怎么研究的呢？首先选定200个固定采样点，然后统计当地房价和地价进行对比分析。他们认为，由于地价与城市基础设施投放、商业设施配套、教育卫生等公共服务投入强相关，因此城市配套跟不上，房价低，地价也就应该低一些。以江北嘴为例，当时这是一片棚户区，破破烂烂，房价跟解放碑没法比，于是，尽管江北嘴距离一等地块解放碑的直线距离才1公里左右，土地等级竟被划为城市土地最低等级，即第八等级，比解放碑地区低了7个等级。这套理论看似像模像样，实则是刻舟求剑，是完全用静态眼光看待动态发展问题。</p><p>我对他们说：“大家要有些想象力，要用发展的眼光看问题。土地价格等级，一是与规划有关，二是与地段有关，三是与地铁、道路等基础设施有关，四是与教育、卫生等公共设施配套条件有关，五是与人口密度和城市发展趋势有关。在这五项因素中，城市规划和地段等级的确定，对一个地区的地价具有引领功能。现在江北嘴的条件确实很差，但它与解放碑仅一江之隔，只要桥修通了，就可以和解放碑、朝天门连为一体，共同打造为中央商务区，形成珠联璧合的都市核心区。从规划上看，江北嘴地块完全可以确定为一等地块。如果仅就现状做分析，缺乏发展的眼光，那么得出的结论显然是荒谬的。另外，虽然目前主城部分地区还未通地铁，交通有些不方便，但重庆的城镇化进程在快速推进，因此只要在城市控制性详细规划和专业规划中确定了相应的地铁轨道、城市道路，几年后这些问题就会解决，届时房价、地价都会水涨船高。因为买地、建楼总有3～5年的过程，土地批租也是基于3～5年后基础设施建设的预期。所以，划定地价要立足城市规划，运用动态的、发展的眼光看问题，不能简单地就事论事。总之，一个城市地价不能太高，太高了就会抬高房价，破坏投资环境，影响民生。但是，一个城市的地价也不能没有级差地租，如果低到了几百平方公里几乎没有级差地租，就必然导致不知不觉中开发商‘把西装料做成衬衫’，都市就会变成乡镇。”</p><p>讨论到最后，大家达成共识：既然成渝两市面积都是300平方公里，规模、层次相当，加上重庆还是直辖市，因此同一等级的地价至少应与成都持平。调整地价是大势所趋。与此同时，主城土地等级以及相应等级的区块面积，也要按规划原理重新划分，从8个等级划分为12个等级。</p><p><br /></p><p><span style="font-size: 20px;text-decoration-line: underline;color: rgb(250, 83, 89);">三大调整盘活土地资源</span></p><p>2002年2月，市国土局按照要求，抓紧制定了新的基准地价、土地等级以及区块面积界线划分方案。当年3月，市委批准了市政府关于重庆主城区地价调整的方案，并决定于6月18日，即重庆直辖5周年纪念日之后推出。6月20日，市政府常务会审议通过，并于7月1日生效。</p><p>这是重庆土地管理的一次重大调整。几个月后，我们推出了另外两项改革：一是按照中央要求，在全国率先建立土地储备制度；二是在完善控制性详细规划的基础上，推行土地招拍挂出让。这些都是遵循市场规律和地价逻辑，做出的重大管理方式调整，实质也是一种资源重组。通过三步重组操作，重庆收回本应归属政府但过去由房地产商占有的超额利润，将其转化为城市基础设施建设和民生事业的财力投入，实现了资源优化配置，有效化解了历史积淀的矛盾，破解了城建资金困局。</p><p>通过实施地价调整、土地储备和招拍挂制度，重庆土地出让收入从2001年的3亿元猛增至2002年的12亿元，赶上了成都的水平。2003年增至22亿元，2004年超过70亿元，2006年以后每年扣除征地动迁成本后的土地出让金进账200亿～300亿元，2010年以后则达到700亿～800亿元。与此同时，得益于土地收入的快速增长，重庆建设性财政逐渐宽裕起来，许多原来想建设而无法建设的基础设施项目得以启动，大大加快了城市化进程。由于土地管理规范有序，土地级差标准合理，土地资源的市场化配置得以优化，重庆的城市规划设计在城市建设和房地产开发中得到了落实，重庆土地市场稳定，房地产业保持了健康平稳的发展。</p><p><br /></p><p><span style="font-size: 20px;text-decoration-line: underline;color: rgb(250, 83, 89);">控制性详细规划缺失阻碍了招拍挂</span></p><p>对于城市房地产市场调控而言，土地问题太重要了。一方面，土地收入一般占到地方财政收入的1/3，是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。另一方面，我国人多地少，在城镇化进程中既要坚守18亿亩耕地红线，又要努力保障合理用地需求，城市用地矛盾尤为突出。因此，必须精打细算，规范管理，优化配置，节约集约用好每一寸土地，管好用足每一笔土地增值收益。</p><p>2002年1月，当我发现重庆的土地批租市场90%是协议转让，没有按国家要求搞招拍挂时，就问市国土房管局的同志，为什么重庆只有10%的土地招标出让、90%是协议转让？他说：“很简单，重庆的土地基本没做控制性详细规划，用地性质、开发强度等都不清楚，没办法组织拍卖。”我又问规划局的同志：“为什么不做详细规划？”他说：“做一平方公里的控制性详细规划要花30多万元，主城区几百平方公里面积都搞完，至少要上亿元资金，而每年的规划性管理经费仅二三百万元，建委和财政局不拨款，规划局也是有心无力。”</p><p>两人说的都是实话，当时这是各地区的一个通病。城市没钱做规划，控制性详细规划覆盖率较低，土地就没办法公开拍卖。控制性详细规划管的是地块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑的布局，涉及建筑容积率、建成区绿化率等各种参数。土地使用性质不同，容积率不同，地价标准自然就不同。比如，同一地块，既可以建造写字楼，地价是100万元一亩，容积率是1∶5；也可以修建住宅，地价是50万元一亩，容积率是1∶2。因此比较来看，建造写字楼的成本较低。只有控制性详细规划覆盖率提升了，相同参数的土地在拍卖中由价高者得，才算公平公正。</p><p>2002年之前，重庆90%的土地没做控制性详细规划，少数做了的，也是由开发商出钱。既然是开发商出钱，再搞招拍挂出让，基本上也是大忽悠、挂空账、走形式，一般是谁出钱做规划，土地就归谁。围绕土体出让环节存在的问题，2002年7月，我主持召开整顿规范房地产市场秩序专题会议，从完善控制性详细规划入手，明确了土地管理的五条原则。</p><p style="display: none;"><mp-style-type data-value="10000"></mp-style-type></p>